扶贫政策跟踪审计实践总结与思考

【摘 要】 2015年《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出脱贫目标以来，审计机关高度重视扶贫审计工作，大力推行政策跟踪审计开展以促进各项政策落实。文章基于2016—2018年审计署《国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果公告》中对国家扶贫政策落实情况的审计结果，整理扶贫政策跟踪审计披露的信息，并采用Python提取中文关键词进行统计分析，从审计内容、审计深入程度和审计整改信息披露三个方面进行探讨。

【关键词】 政策跟踪审计; 扶贫政策; 审计结果公告

【中图分类号】 F239.44  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2019）24-0119-05

一、研究背景与问题的提出

不同于传统的资金扶贫这一“输血式”的扶贫政策，我国的扶贫政策目前包括特色产业脱贫、劳务输出脱贫、易地搬迁脱贫、生态保护脱贫、教育脱贫、医疗保险和救助脱贫等多角度全方面的扶贫措施，因而传统的以资金为主要审计对象的常规审计无法满足现实需求的审计评价;另一方面，与“简政放权”“污染防治”等其他重大政策跟踪审计相比，扶贫政策跟踪审计开展难度更大。原因有三：其一，扶贫政策体系庞大，涉及农业、交通、教育、医疗、旅游、就业等不同领域;其二，扶贫政策跟踪审计接触的对象广泛，既涉及到政府各部门，又涉及到项目实施单位，以及各贫困户口、贫困个体;其三，在扶贫政策落实过程中，各地区实情不一，可能存在各不相同的配套措施，给审计工作增加了难度。可以说，扶贫政策跟踪审计体现了政策跟踪审计的典型特点，又有独特之处。审计署在“十三五”发展规划[1]中提出要持续跟踪审计国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况，发挥审计的保障作用，民生政策落实跟踪审计是其中的重要内容之一。因此，在这种现实背景下，扶贫政策跟踪审计成为近年国家审计领域的研究热点。

本文结合2016—2018年审计署政策跟踪审计公告，从广度、深度和时间维度探究扶贫政策跟踪审计中存在的问题。为扶贫政策落实跟踪审计的开展提出建议，推动扶贫政策的落实到位和顺利进行。

二、文献综述

纵观改革开放以来扶贫工作的发展史，我国经历了1978—1985年的救济式扶贫阶段，1986—2015年的开发式扶贫阶段，2016年至今的脱贫攻坚阶段。这种转变，说明我国扶贫事业将“输血式”的扶贫，慢慢转变到“造血式”的扶贫[2]。救济式扶贫主要针对的是五保对象、受自然灾害侵袭的群体以及城乡低保对象，这种救助不追求回报。而开发式扶贫，则是通过资金、通讯、信息等方面的支持建设，用产业化扶贫、异地安置、对口帮扶等手段培养贫困地区的自我可持续发展能力。精准扶贫则强调精准识别贫困人口，在扶贫过程中注重对症下药、因户施策、因人施策，减少扶贫资源的帮扶偏差[3]。

2014年《国务院关于加强审计工作的意见》[4]的总体要求中指出，“对稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等政策措施落实情况，以及公共资金、国有资产、国有资源、领导干部经济责任履行情况进行审计”。审计机关由此被赋予推动政策贯彻落实的新职责，关于政策跟踪审计的研究近年也丰富起来。在理论方面，不少文献探讨了政策跟踪审计的概念界定、审计内容、审计特征等。由于審计目的决定审计内容，比较一致的观点认为开展政策跟踪审计是为了贯彻政策落实的“中梗阻”和“最后一公里”。关于审计内容，大多数学者认为其更侧重于对政策执行情况和执行绩效的评价与监督[5-6]。但在政策的试点阶段，应关注政策本身和配套措施的制定[7]。朱智鸿[8]认为新的扶贫开发趋势为产业扶贫、移民搬迁扶贫、健康扶贫等，以资金为主要审计对象的审计模式难以满足现实状况，审计潜力尚待挖掘，进一步在审计内容上，既要着力监督扶贫资金绩效情况，也要着力检查扶贫政策落实情况、扶贫项目建设运营情况，着力揭示反映机制、体制等制度性问题。关于扶贫政策跟踪审计存在的问题，胡东兰[9]将其总结为“四轻一薄弱”，分别是轻社会效益评价、轻生态效益评价、轻中小项目的评价、轻政策评价、扶贫项目组织管理薄弱。刘静[10]认为扶贫开发中最重要的问题是资金使用情况，而目前的审计对资金使用绩效、使用过程的监督不够，审计成果利用不足。殷正馨[11]认为跟踪审计评价指标不应仅考量短期的经济绩效，还应该从社会效益、管理效益、生态效益、人民群众满意度等角度进行考察。徐向真等[12]通过针对跟踪审计实施单位的问卷调查发现，评价指标体系的构建与落实是目前需要解决的首要问题。总体来说，扶贫政策跟踪审计的相关研究主要集中在审计内容、存在的问题分析以及如何提升审计效果与审计成果运用上，对于审计实践的开展主要通过审计结果公告的解读与分析，但在分析方法上相对单一。本文在前人研究基础上，尝试利用Python这一数据分析工具来分析扶贫政策落实跟踪审计实践状况。

三、分析思路与分析方法

（一）分析思路的构建

审计结果公告是对审计信息的披露。目前，审计署《国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果公告》披露的内容包括三个部分：一是落实国家重大政策措施的好做法好经验，二是以往审计发现问题的整改情况，三是审计发现的主要问题。由于审计结果公告公开信息内容的有限，本文未能从审计组织管理、审计资源、审计技术等角度分析审计公告，而是从审计结果入手，就审计内容、审计深入程度、审计后续跟踪三个方面对公告进行分析。

（二）分析方法

审计署官方公布的2016—2018年三年的审计公告中，2016年第一季度的审计公告只涉及了财政资金统筹使用情况的审计结果公布，所以未将其纳入参考范围。为了将审计公告披露的内容直观地呈现，本文采用Python语言对公告内容进行数据化处理。用Python提取其中关键词，然后根据关键词查找特征，并将其数据化、可视化。尽管采用的方法有一定局限性，如没有考虑到实际的语境，句子词与词之间存在的关联关系，仍能够有助于对扶贫政策跟踪审计现状有直观了解。首先基于TextRank原理提取了审计结果公告中脱贫攻坚模块的关键词，再对报告中出现的各词进行统计分析。TestRank计算权重的优点在于，它考虑了文本的全局信息与整体结构。权重越高，说明这个词语重要性可能会越高，提供了一定的分析价值。但这种重要性是可能，并不绝对。比如中文中“我们”“你们”这种词汇是常见词，但承载的内容少。同样的道理，分析时，对诸如“扶贫”“项目”“问题”和“使用”“推进”“截止”等动词以及一些区域名称进行了剔除，因为这类词汇承载的信息参考价值有限。表1列出了按年份提取关键词后的结果。

四、基于近三年审计公告的扶贫政策跟踪审计实践分析

（一）审计内容有所扩展但仍比较传统

如表1显示，资金一词的权重一直是最高的，但其权重在2018年下降幅度明显。除了资金之外，“产业”“搬迁”“建档立卡”等词是传统审计项目中少见的，体现出扶贫政策跟踪审计内容的扩展。因而，在审计内容上，审计公告的关键词表达了两种信息：一方面，民生政策落实涉及国家财政投入，因此对资金的审查始终是审计重点之一;另一方面，政策跟踪审计内容有所扩展。

1.对资金的审查始终是审计重点之一。根据公告发布的具体内容，发现关于扶贫资金的审计内容主要关注扶贫资金是否落到实处。除此之外，也关注扶贫资金的管理。如资金统筹不到位、资金闲置问题、资金拨付缓慢、资金拨付、投放不精准等问题多次在报告中提及。在评价各扶贫产业、扶贫措施效果时，也密切关注了资金绩效问题。扶贫资金审计始终是审计关注的内容之一，与2016年审计署办公厅《关于进一步加强扶贫审计促进精准扶贫精准脱贫政策落实的意见》要求密切相关。《意见》要求以“政策”和“资金”两条主线，围绕资金“管理”“安全”“绩效”作为审计工作的着力点。2018年度，“资金”一词的权重下滑，进一步对词频进行统计，发现该词汇的出现次数在2018年的每次季度公告中都低于前两年（见图1，其中Q表示季度）。近年来，随着政策跟踪审计实践经验的积累，除了抓住“资金”的主线外，也开始更加关注通过政策看落实。未来，审计重点可能会更向政策落实的机制制度措施等方面倾斜，这也是审计注重从体制机制制度层面分析原因和提出建议，促进深化改革和创新体制机制的体现。

2.审计内容涉及的范围广，但对各项政策审查的程度不同。除了“资金”外，有关其他政策的词汇，例如“产业”“搬迁”“建档立卡”“教育”，也是重要的词汇。《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中指出，要求在精准扶贫方略要求下，展开特色产业脱贫、劳务输出脱贫、易地搬迁脱贫、生态保护脱贫、教育脱贫、医疗保险和救助脱贫、农村最低生活保障制度兜底脱贫、资产收益扶贫。因而，与这些政策相关的词汇（“产业”“农业”“异地搬迁”“建设”“生态”“就业”“教育”等）被统计并可视化，结果如图2。

由分析结果可知，扶贫政策跟踪审计更关注设施建设、产业扶贫和易地搬迁扶贫政策。可能的原因是实践中这些政策的评估标准简单易操作，用涉及金额、涉及人口来衡量存在问题的大小、严重程度即可。而在劳务、就业、生态环境、兜底保障上，评估标准相对复杂。比如劳务和就业，贫困户口对以工代赈政策对他们生活的改善程度，贫困户口对就业技能培训或者帮扶是否满意，是比较难衡量的。这在一定程度上表现为，可量化评估的审计事项比较受到关注。例如，对教育扶贫的审计，侧重于预算是否充足、学杂费减免是否到位、义务教育学校的工程建设进程等易用数据衡量的方面进行评价。

（二）审计深入程度有限

1.从审计结果公告看，除了个别季度某些问题尤其突出外，随着每季度跟踪审计工作的推进，典型问题出现的频率以及涉及的金额没有明显地减小。在2016—2018年公布的审计公告中，诸如资金闲置、资金统筹不到位、项目推进缓慢、项目闲置等问题多次出现。“闲置”“违规”这样的词汇重要性高，这说明了该问题的高发性与严重程度。图3和图4对屡次出现的问题进行了统计。

2.从评价维度看，偏价值评价。理论与实务界普遍认为审计署审计科研所[13]曾提出的公共政策审计“形式、事实、价值”三个维度，可以构建起政策跟踪审计的“三维模式”。一是“形式”维度，主要关注政策落实的配套规划、方案及制度等是否完备、恰当。二是“事实”维度，主要关注政策落实的实际项目运作管理情况、资金到位情况等。三是“价值”维度，主要关注资金绩效、政策目标和社会价值的实现（如图5）。虽然这三个维度是层层递进的关系，但在实际开展审计工作时，对于“价值”层面的信息关注较多，如扶贫资金是否落到实处、扶贫项目是否成功、贫困人口是否满意等情况。但影响政策的“价值”体现的规划措施、项目动作没有落实到贫困人口、扶贫项目失败的原因，就要在“事实”上进行评估调查，在“形式”上做探究。

根据审计公告发现的主要问题的披露，扶贫政策落实跟踪审计对三个维度的评价均有涉及，但着重程度不一。“价值”维度，每季度的审计公告都给予了重点关注，每次审计公告都涉及披露资金违规使用、资金闲置、资金发放等问题。对于受益群众满意，审计将其考虑在内，如医疗报销“一站式”结算，医疗信息共享是否实现，这与群众满意度相关。“事实”维度的评价也是政策跟踪审计的重点，审计关注异地搬迁扶贫、教育扶贫、健康扶贫、金融扶贫等项目最终利益落实到贫困户口、贫困个体，实现脱贫目标。“形式”维度，即对配套措施的评价上，2016年的审计结果披露并未涉及这一问题，但在2017年和2018年共指出了6项相关问题，如出台资金使用整合方案缓慢、扶贫小额贷政策未对贷款转借做出明确规定、产业扶贫收益分配方案、利益联结机制的缺失问题。然而，与扶贫资金的落实使用与项目工程建设管理这两方面的内容相比，对扶贫信息的管理、政策配套措施的审计评价较少。

综合来看，在实际审计工作中，审计人员对于“價值”层面的信息关注较多，如扶贫资金是否落到实处、扶贫项目是否完成、贫困人口是否满意等。尽管审计公告披露了一些问题下的制度性原因，如决策不当、相关配套设施不完善、前期手续报批缓慢等，但影响政策的“价值”体现的规划措施、项目运作管理等关注相对较少。

（三）审计结果后续跟踪整改与披露有待提升

政策跟踪审计与传统类型审计的一大区别在于，政策跟踪审计有事中预防、动态跟踪的特点。评价脱贫攻坚跟踪审计的开展现状，离不开对审计结果后续整改情况进行评价。目前，每季度政策跟踪审计公告共有三个板块，分别为落实国家重大政策措施的好做法好经验、以往审计发现问题的整改情况、审计发现的主要问题。在形式上体现了“跟踪”的特点。在“好做法好经验”板块，简要概括了部分地区推进重大政策落实出台的配套措施与成果，以供借鉴。

1.审计后续跟踪问题整改涉及制度完善的措施不多。在审计发现的问题中，有一部分的损失是不可挽回的，如扶贫项目建成后闲置、产业扶贫建设失败;还有一部分损失是可以追回的，如个人或单位侵占扶贫资产、各种应发未发的补助、多征收的费用等。以往审计发现问题整改情况的披露显示，后续的整改评价主要集中在对可挽回的损失采取两种措施，一是纠正和问责，二是对部分问题相关的管理制度进行补充或者修正。根据对各类整改措施在公告中出现次数的统计（见图6），结果显示追回资金及有关贫困人口认定的建档立卡补充或修正的整改最多，与精准扶贫的要求基本吻合。其他常见的整改措施（如补发、问责、项目推进等）也占有较大比重。涉及制度完善的措施虽有，但并不多。

2.审计公告对问题整改情况的披露信息量有限。对于已经披露的整改情况，信息的使用者并不能很快发现是针对以前哪次公告哪个问题的整改。目前披露的整改情况只能传递出审计机关后续对一些需要整改的项目进行了跟踪评价的信息，而对于还有哪些项目需要后续跟踪评价而尚未跟踪、哪些项目整改依然不到位没有披露。例如，一些产业扶贫项目未和贫困户口建立利益联结机制、部分机关部门与扶贫部门信息不共享等问题时有发生，但相应的整改措施及效果等信息并未披露。如果能够在审计发现的问题之间、审计整改情况之间建立索引，体现出跟踪的“动态性”，则会大大提升审计结果公告的信息质量。

五、基于近三年审计公告的扶贫政策跟踪实践问题分析总结与建议

（一）分析总结

总的来说，近三年政策跟踪审计公告反映出扶贫政策跟踪实践发展状况，具体如下：一是审计内容有所扩展，尽管对资金的安全、管理、使用效率以及建设项目审计仍是重点，但对其他方面的政策执行落实情况关注有所增加。二是諸如扶贫资金闲置、项目建成闲置、扶贫项目失败的问题屡审屡犯，涉及项目多，金额大，政策落实跟踪审计需要进一步从体制、机制上解决问题，提升政策落实效果。最后，就审计发现问题的整改情况来看，一方面，被审计单位对于可挽回的损失涉及问题整改相对积极，但不少整改局限于问题本身，而对根源上解决可构建落实完善的机制不足;另一方面，审计机关对于整改评价的信息披露有待完善。

（二）相关建议

1.审计评价更多关注政策落实规划、措施的合理性。目前的扶贫攻坚审计工作是以“资金”和“政策”为主线，强调“管理”“安全”“绩效”，着力评价扶贫资金管理、扶贫资金安全、扶贫资金绩效和扶贫政策落实，但对落实政策的相关配套措施和规划关注程度不足。2018年下半年，审计署官网曾发布过长春特派办文章[14]，提出“完善健康扶贫、金融扶贫、教育扶贫等政策落实的配套措施，使得政策措施发挥实效”。同时期，山西省审计厅出台的《山西省2018年扶贫审计工作考核实施办法》[15]也指出，“突出绩效，审查扶贫项目建设运营情况，”以及要“着力考核揭露扶贫规划和政策不衔接、机制不完善等问题”。因此，将地方扶贫政策配套措施制定与项目规划的合理性、合法性评价纳入扶贫政策跟踪审计评价，是帮助查找根源的重要内容。另外，通过开展脱贫攻坚政策落实跟踪审计过程，能够促进政策落实涉及的有关单位重视相关规划与政策的衔接，特别是机制建立与完善，如贫困人口信息精准识别和共享机制的建立、产业扶贫与贫困户利益联结机制的制定、金融扶贫贴息政策的制定、贫困退出机制等配套政策、措施、方案的制定与完善，从根本上解决屡审屡犯的一些问题，也保障后续政策执行效果。

2.聘用外部专家参与审计工作改善审计深入程度有限问题。对于屡审屡犯、难以解决的共性问题，聘用外部专家参与审计工作，对审计结果进行分析或对审计工作本身进行评价，将专家意见反馈到实务工作中。脱贫攻坚政策跟踪审计涉及到金融、交通、旅游、农业、教育等多个行业，政策的执行需要多个部门配合。在这种背景下，聘用外部专家是必要的，能提高跟踪审计的效率与效益，在审计深入程度上进一步下潜。例如，2016年第四季度审计结果公告显示，审计发现扶贫资金统筹整合不到位、扶贫资金闲置问题显著。审计署咨询了中国人民大学农业与农村发展学院、反贫困问题研究中心专家进行探究，指出原因主要有很多县级不敢整合资金，怕担责，并且扶贫资金审批、检查、审查机制尚不完善，并给出了“不妨以结果论英雄”的建议。在开展政策跟踪审计时，将专家咨询这一工作常态化，并适时、合理地将建议反馈到脱贫攻坚实务工作中，政策跟踪审计才能更深入地服务于“脱贫攻坚”，取得实效。

3.丰富审计公告或报告的信息披露内容，尤其是审计整改方面的信息内容。尽管政策跟踪审计的信息披露是不断完善的，如2016年的公告披露还没有后续跟踪和好做法好经验板块，在2017年和2018年的公告中，就增加了这一内容，可以说披露机制在不断适应政策跟踪审计的现实需求。但正如上文分析所指出的，整改评价的信息并不全面，也没有相应的分类，审计结果公告的使用者难以追踪从问题的产生到整改这一系列的动态。建议参考美国政府问责局（GAO）持续评估高风险点，更新高风险跟踪项目列表，对于共性问题或整改效果有限的问题，持续跟踪持续披露。比如，将医疗扶贫、易地搬迁扶贫、产业扶贫等各项目按风险大小排序，选择高风险的扶贫项目独立公布，并对不同时间段的审计公告间建立索引，一方面便于深层次揭露问题，另一方面体现出政策跟踪审计的“动态评估”，便于决策者、管理者及公众查阅信息，跟进监督。

【参考文献】

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